國(guó)稅總局《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》及條款釋義
頒布時(shí)間：2010/11/1 12:12:43
國(guó)稅總局《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》及條款釋義
第一章 總 則
第一條 為規(guī)范稅收規(guī)范性文件制定和管理工作，促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政，根據(jù)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》等規(guī)定，結(jié)合稅務(wù)機(jī)關(guān)工作實(shí)際，制定本辦法。
【釋義】本條是關(guān)于立法目的和立法依據(jù)的規(guī)定。從立法技術(shù)上講，立法目的和立法依據(jù)是法律性文件必須要開宗明義規(guī)定的問題。
第二條 本辦法所稱稅收規(guī)范性文件，是指縣以上（含本級(jí)）稅務(wù)機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和規(guī)定程序制定并公布的，規(guī)定納稅人、扣繳義務(wù)人及其他稅務(wù)行政相對(duì)人（以下簡(jiǎn)稱稅務(wù)行政相對(duì)人）權(quán)利、義務(wù)，在本轄區(qū)內(nèi)具有普遍約束力并反復(fù)適用的文件。
國(guó)家稅務(wù)總局制定的稅務(wù)部門規(guī)章，不屬于本辦法所稱的稅收規(guī)范性文件。
【釋義】
一、稅收規(guī)范性文件的概念
《辦法》有關(guān)稅收規(guī)范性文件的概念僅限于“本辦法所稱”的稅收規(guī)范性文件。理解《辦法》稅收規(guī)范性文件的范疇，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：
（一）制定主體必須是稅務(wù)機(jī)關(guān)，具體是指縣以上（含本級(jí)）各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)。有關(guān)這一問題，有三點(diǎn)需要強(qiáng)調(diào)：一是制定主體僅限于稅務(wù)機(jī)關(guān)。事實(shí)上，有權(quán)制定稅收規(guī)范性文件的主體不僅包括稅務(wù)機(jī)關(guān)，還包括財(cái)政部門及地方政府。但是，由于總局只能在權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)制定和管理稅收規(guī)范性文件的行為作出規(guī)定和規(guī)范，因此，有關(guān)財(cái)政部門和地方政府制定的稅收規(guī)范性文件被排除在外。財(cái)稅字文件的主辦機(jī)關(guān)是財(cái)政部門，因此，其不在《辦法》調(diào)整范圍之內(nèi)。二是包括縣（含本級(jí)）以上各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)。原《辦法》規(guī)范的對(duì)象只是省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)制定的稅收規(guī)范性文件，沒有將總局制定的稅收規(guī)范性文件納入其中。但是，在原《辦法》施行過程中，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)普遍反映，應(yīng)對(duì)總局稅收規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，理由是：第一，總局規(guī)章和稅收規(guī)范性文件是省以下稅收規(guī)范性文件制定的重要依據(jù)，總局稅收規(guī)范性文件的質(zhì)量直接影響著省以下稅收規(guī)范性文件的質(zhì)量。加強(qiáng)對(duì)總局稅收規(guī)范性文件的制定和管理，是治本之舉，可以從源頭上保障稅收規(guī)范性文件的質(zhì)量。第二，稅收規(guī)范性文件包括多個(gè)層次，只規(guī)范省以下的文件顯得不夠完整�；谏鲜隹紤]，總局在制定《辦法》時(shí)，將總局制定的稅收規(guī)范性文件也納入其中。三是縣稅務(wù)機(jī)關(guān)制定權(quán)限受到限制，且明確規(guī)定縣以下稅務(wù)機(jī)關(guān)及各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等不享有稅收規(guī)范性文件制定權(quán)。有關(guān)這一問題，參見本章第六條的釋義。
�。ǘ┍仨氁婪ǘ殭�(quán)和法定程序作出。在法治社會(huì)，政府權(quán)力是有限的，是法律賦予的�！奥殭�(quán)法定”，是行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力必須遵循的基本原則，超越職權(quán)的行為沒有法律效力，即“越權(quán)無效”。在制定稅收規(guī)范性文件方面，稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)力同樣要受到職權(quán)法定原則的拘束，即稅務(wù)機(jī)關(guān)制定稅收規(guī)范性文件，必須依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章或上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的授權(quán)；沒有授予的權(quán)力，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)不得行使。令人遺憾的是，我國(guó)法律法規(guī)對(duì)各類層級(jí)法律性文件應(yīng)當(dāng)享有哪些立法權(quán)力，并無清晰、明確的規(guī)定，這一問題在稅收立法領(lǐng)域同樣存在。其結(jié)果是，各層級(jí)法律性文件在立法時(shí)權(quán)力邊界不清，立法隨意性相對(duì)較大。
制定稅收規(guī)范性文件是規(guī)范性的法律行為，除必須遵守法定職權(quán)外，還必須依法定程序作出。目前，《立法法》等法律法規(guī)對(duì)規(guī)范性文件的制定程序并未作出統(tǒng)一規(guī)定，各級(jí)政府及政府各部門為了加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的管理，規(guī)定了不同的制定程序�！掇k法》是稅務(wù)部門規(guī)章，其規(guī)定的制定程序，是各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)制定稅收規(guī)范性文件必須遵循的法定程序。法理意義上講，程序是行為生效的必備要件，未經(jīng)法定程序制定的稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)不具有執(zhí)行力，納稅人等稅務(wù)行政相對(duì)人可以不予執(zhí)行，有權(quán)機(jī)關(guān)可以撤銷。
（三）必須影響稅務(wù)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。行政相對(duì)人是行政法學(xué)上的一個(gè)概念，是指參與行政法律關(guān)系，享有權(quán)利或承擔(dān)義務(wù)的公民、法人和其他組織，其與行政主體處于相對(duì)應(yīng)的法律地位。稅務(wù)行政相對(duì)人包括納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人等當(dāng)事人，是與稅務(wù)機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)的一方主體。稅收規(guī)范性文件必須涉及稅務(wù)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，即其調(diào)整對(duì)象是稅務(wù)機(jī)關(guān)與稅務(wù)行政相對(duì)人這一外部行政法律關(guān)系。因此，有關(guān)稅務(wù)系統(tǒng)和稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部人、財(cái)、物等的管理規(guī)定，不是稅收規(guī)范性文件。對(duì)于既有內(nèi)部管理性內(nèi)容，又有規(guī)范和約束稅務(wù)行政相對(duì)人行為的內(nèi)容的文件，總局認(rèn)為，只要該文件中含有對(duì)納稅人等稅務(wù)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)有影響的內(nèi)容，就應(yīng)當(dāng)屬于稅收規(guī)范性文件的范疇。
（四）必須是在本轄區(qū)內(nèi)具有普遍約束力并可反復(fù)適用的文件。根據(jù)針對(duì)對(duì)象的不同，行政法學(xué)將行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)針對(duì)非特定的人和非特定的事所作出的具有法律效力的行為；具體行政行為是行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定的人和特定的事所作出的具有法律效力的行為。《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》采納了這種分類方式，將行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍確定為具體行政行為。至此，抽象行政行為和具體行政行為由學(xué)理概念轉(zhuǎn)化為法律概念。稅收規(guī)范性文件屬于抽象行政行為，具備如下特征：一是從文件適用范圍上講，其適用對(duì)象具有不確定性，即具有普遍約束力；二是從文件適用時(shí)間上講，其可以反復(fù)適用。判斷一個(gè)文件是否為規(guī)范性文件，必須同時(shí)考慮普遍約束力和反復(fù)適用兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，缺一不可。
二、稅務(wù)部門規(guī)章與稅收規(guī)范性文件的區(qū)別
稅務(wù)部門規(guī)章與稅收規(guī)范性文件有共同之處，本條第一款有關(guān)稅收規(guī)范性文件的定義并不能將稅務(wù)部門規(guī)章排除在外，為此，《辦法》通過本條第二款進(jìn)行了反列舉，即稅收規(guī)范性文件不含稅務(wù)部門規(guī)章。稅務(wù)部門規(guī)章與稅收規(guī)范性文件的區(qū)別是：
一是制定程序上的區(qū)別。《立法法》第二條規(guī)定，規(guī)章的制定依照《立法法》的規(guī)定執(zhí)行，規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。在程序方面必須遵循以下兩點(diǎn)：第一，部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會(huì)議、委員會(huì)議或者局務(wù)會(huì)議審議通過；第二，部門規(guī)章由部門首長(zhǎng)簽署命令予以公布。2001年11月，國(guó)務(wù)院根據(jù)《立法法》的規(guī)定，制定了《規(guī)章制定程序條例》，進(jìn)一步細(xì)化了規(guī)章的制定程序。2002年2月，為貫徹落實(shí)《立法法》等相關(guān)法律法規(guī)，總局制定了《稅務(wù)部門規(guī)章制定實(shí)施辦法》，明確了稅務(wù)部門規(guī)章的制定規(guī)則和制定程序。
二是設(shè)定權(quán)的區(qū)別。部門規(guī)章可以設(shè)定警告和一定數(shù)額的罰款，規(guī)范性文件則不可以設(shè)定�！缎姓幜P法》施行后，部門規(guī)章新設(shè)定行政處罰，必須依規(guī)定執(zhí)行。對(duì)非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為設(shè)定罰款，不得超過1000元。對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為，有違法所得的，設(shè)定罰款不得超過違法所得的3倍，但是最高不得超過30000元；沒有違法所得的，設(shè)定罰款不得超過10000元。地方政府規(guī)章設(shè)定罰款的限額，由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)規(guī)定，可以不受上述規(guī)定的限制。
三是效力上的區(qū)別。部門規(guī)章效力高于規(guī)范性文件，規(guī)范性文件不得與部門規(guī)章相抵觸，也不得以文件形式修改部門規(guī)章。《行政訴訟法》對(duì)部門規(guī)章和規(guī)范性文件的不同效力進(jìn)行了確認(rèn)。該法第五十二條、五十三條規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，參照部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。也就是說，在行政訴訟中，部門規(guī)章具有參照效力，規(guī)范性文件則不同，規(guī)范性文件不具有參照效力。法院對(duì)規(guī)范性文件的有效性、合法性存有質(zhì)疑時(shí)，對(duì)依據(jù)該文件做出的具體行政行為，法院將不予支持�！缎姓䦶�(fù)議法》也有類似規(guī)定，根據(jù)該法第七條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件不合法時(shí)，在對(duì)具體行政行為提出復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該文件的審查申請(qǐng)，但是，對(duì)部門規(guī)章則不可以申請(qǐng)附帶審查。
由于《立法法》有關(guān)規(guī)章規(guī)定內(nèi)容的表述過于原則，實(shí)踐中，對(duì)于哪些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章，哪些內(nèi)容可以制定規(guī)范性文件，并沒有一個(gè)統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)。因此，稅務(wù)部門規(guī)章和稅收規(guī)范性文件的區(qū)別主要體現(xiàn)在程序和形式上，即稅務(wù)部門規(guī)章必須經(jīng)局務(wù)會(huì)議審議，并使用“國(guó)家稅務(wù)總局令”的文種和文號(hào)。當(dāng)然，除國(guó)家稅務(wù)總局外，省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)無權(quán)制定規(guī)章。
第三條 稅收規(guī)范性文件的起草、審核、決定、公布、備案、清理等工作，適用本辦法。
第四條 制定稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)、規(guī)章及上級(jí)稅收規(guī)范性文件的規(guī)定，堅(jiān)持公開、統(tǒng)一、效能的原則，并遵循本辦法規(guī)定的制定規(guī)則和制定程序。
【釋義】本條規(guī)定的是稅收規(guī)范性文件制定和管理必須遵循的基本原則，包括法律優(yōu)先、公開、統(tǒng)一及效能原則。事實(shí)上，這些原則并不僅僅是稅收立法必須遵循的基本原則，也是其他立法必須遵循的基本原則。
一、法律優(yōu)先原則
法律優(yōu)先原則是行政法的一個(gè)重要原則，是指法律位階高于行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，一切行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件都不得與法律相抵觸。法律優(yōu)先原則也可以被推而廣之地稱為“上位法優(yōu)先原則”，即在不同位階法律性文件中，上位階法律性文件的效力優(yōu)于下位階法律性文件的效力，下位階法律性文件不得與上位階法律性文件相抵觸。
稅收規(guī)范性文件在稅收法律體系中處于最低位階，因此，制定稅收規(guī)范性文件，除必須符合法律、行政法規(guī)規(guī)定外，還必須符合總局部門規(guī)章及上級(jí)稅收規(guī)范性文件的規(guī)定。與法律、行政法規(guī)、稅務(wù)部門規(guī)章和上級(jí)稅收規(guī)范性文件相抵觸的稅收規(guī)范性文件，不具有法律效力，有權(quán)機(jī)關(guān)可以撤銷。
二、行政公開原則
行政公開是現(xiàn)代民主政治的基本要求，其含義是：行政行為除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，應(yīng)一律公開進(jìn)行。行政公開原則是在“二戰(zhàn)”以后發(fā)展起來的一項(xiàng)行政法基本原則，其核心價(jià)值在于保障公民參與行政過程、知悉行政信息、監(jiān)督行政權(quán)力、維護(hù)自身權(quán)益。在稅收規(guī)范性文件制定管理領(lǐng)域，行政公開原則的要求是：第一，制定稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行。稅收規(guī)范性文件在起草過程中應(yīng)當(dāng)廣泛征求和充分聽取基層稅務(wù)機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的意見。目前，國(guó)務(wù)院已經(jīng)明確規(guī)定，制定部門規(guī)章應(yīng)通過部門網(wǎng)站和中國(guó)政府法制信息網(wǎng)全文公開向社會(huì)征求意見。對(duì)規(guī)范性文件如何公開征求意見，《綱要》只是做了原則規(guī)定，尚無硬性要求。第二，稅收規(guī)范性文件在簽發(fā)之后，應(yīng)一律在政府公報(bào)、部門公報(bào)或其他公開發(fā)行的刊物上予以公布，讓稅務(wù)行政相對(duì)人知悉。未公開的內(nèi)部文件，如會(huì)議紀(jì)要、明傳電報(bào)等，不能作為稅收行政執(zhí)法的依據(jù)。
三、法制統(tǒng)一原則
如前所述，我國(guó)社會(huì)主義法律體系是由不同層級(jí)法律文件構(gòu)成的。為維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和建立國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)，在立法活動(dòng)中必須保障這一法律體系的和諧、統(tǒng)一、完整。我國(guó)憲法第五條規(guī)定，“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”，這對(duì)于依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是非常重要的。法制統(tǒng)一原則包括兩個(gè)方面：一是上下位階法律性文件之間的和諧統(tǒng)一。有關(guān)這一問題，我們?cè)诜蓛?yōu)先原則中已經(jīng)進(jìn)行了闡述，其基本要求是下位階法律性文件不得與上位階法律性文件相抵觸。二是同一位階、不相隸屬的法律性文件之間應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)一致，不得相互沖突、相互矛盾。在稅收規(guī)范性文件制定和管理過程中，要認(rèn)真解決好稅收規(guī)范性文件與上位法和同位階文件之間的關(guān)系，切實(shí)保障國(guó)家稅法的統(tǒng)一和稅制的完整。
四、行政效能原則
行政效能原則，是指行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)，應(yīng)以最少的行政資源投入實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的行政資源配置效果。行政效能與行政效率不同，效率是指投入的工作量和工作成果之間的比率，它只能反映行政行為完成的速度，而不能反映行為的質(zhì)量。效率高，效能未必就高。在稅收規(guī)范性文件制定和管理中遵循效能原則，就是要實(shí)現(xiàn)立法資源的優(yōu)化配置，其基本要求是：第一，在制定稅收規(guī)范性文件時(shí)，不能僅僅注重?cái)?shù)量和效率，更要強(qiáng)調(diào)質(zhì)量，進(jìn)行必要性、合法性與可行性論證，確保制定的文件合法、合理、具有可操作性；第二，不能僅僅注重制定工作，更要注重制定后的施行效果，通過立法后評(píng)估和清理等工作機(jī)制及時(shí)了解文件的施行狀況，做好修訂和廢止工作。
第五條 稅收規(guī)范性文件不得設(shè)定稅收開征、停征、減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅事項(xiàng)，行政許可，行政審批，行政處罰，行政強(qiáng)制，行政事業(yè)性收費(fèi)以及其他不得由稅收規(guī)范性文件設(shè)定的事項(xiàng)。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的設(shè)定減稅、免稅等事項(xiàng)除外。
【釋義】本條是關(guān)于稅收規(guī)范化性文件設(shè)定權(quán)的規(guī)定，即本條明確規(guī)定了稅收規(guī)范性文件不得涉足的“禁區(qū)”。
事實(shí)上，本條規(guī)定不是《辦法》的原創(chuàng)性規(guī)定，有關(guān)內(nèi)容在《稅收征管法》、《行政處罰法》、《行政許可法》中已有規(guī)定，本條只是對(duì)其他法律法規(guī)規(guī)定內(nèi)容的拷貝和整合。從立法原則上講，對(duì)其他法律法規(guī)等已經(jīng)做出規(guī)定的事項(xiàng)，其他法律性文件一般不必做出重復(fù)規(guī)定。但是，考慮這一問題較為重大，且在實(shí)踐中尚未執(zhí)行到位，《辦法》重復(fù)做出了這一規(guī)定，目的是為了提醒各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)和廣大稅務(wù)干部，并在制定出臺(tái)稅收規(guī)范性文件時(shí)認(rèn)真遵循。
對(duì)立法權(quán)限做出限制是“法律保留原則”在稅收立法上的體現(xiàn)。所謂法律保留原則，是指對(duì)有些專屬立法事項(xiàng)，必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律做出規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得涉及。推而廣之，法律保留原則也可以被擴(kuò)大解釋為，有些立法事項(xiàng)只能由上位法做出規(guī)定，下位法不得染指。需要強(qiáng)調(diào)的是，法律保留原則中法律需要保留的權(quán)力，是有關(guān)保留事項(xiàng)的設(shè)定權(quán)，而非規(guī)定權(quán)。設(shè)定權(quán)與規(guī)定權(quán)是兩種不同的權(quán)力。設(shè)定權(quán)是創(chuàng)設(shè)性權(quán)力，使一事物從無到有；規(guī)定權(quán)則是細(xì)化性的權(quán)力，使一事物從模糊到明確。法律保留原則規(guī)范設(shè)定權(quán)而非規(guī)定權(quán)，其主旨是，關(guān)乎公民、法人和其他組織的生命、自由、財(cái)產(chǎn)等重大權(quán)利的事項(xiàng)，不能由行政機(jī)關(guān)設(shè)定，更不能由位階較低的規(guī)范性文件設(shè)定。
《立法法》第八條明確規(guī)定了必須由法律保留的若干事項(xiàng)，包括稅收基本制度。此外，《稅收征管法》、《行政處罰法》、《行政許可法》等法律也明確規(guī)定了法律保留原則和法律保留事項(xiàng)�！抖愂照鞴芊ā返谌龡l規(guī)定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的，依照國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)執(zhí)行”；《行政處罰法》第九條至第十四條、《行政許可法》第十四條至第十七條對(duì)行政處罰和行政許可的設(shè)定權(quán)分別做出明確，并規(guī)定規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰和許可。根據(jù)國(guó)務(wù)院文件精神，行政審批參照行政許可法的規(guī)定執(zhí)行，因此，規(guī)范性文件也不得設(shè)定行政審批。對(duì)行政收費(fèi)和行政強(qiáng)制，目前尚無統(tǒng)一的法律對(duì)其設(shè)定權(quán)做出規(guī)定。但是，由于行政收費(fèi)和行政強(qiáng)制權(quán)直接涉及公民、法人和其他組織的自由和財(cái)產(chǎn)等重大權(quán)利，根據(jù)法律保留原則，這些事項(xiàng)也不應(yīng)當(dāng)由規(guī)范性文件設(shè)定。
有必要說明的是，對(duì)法律保留事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)秉持“誰設(shè)定、誰立法”的原則。但是，在實(shí)際工作中，該原則的執(zhí)行還未完全到位。據(jù)有的業(yè)務(wù)主管部門反映，有些減免稅事項(xiàng)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，授權(quán)財(cái)政部或者國(guó)家稅務(wù)總局制定文件。在此情形下，總局有關(guān)減免稅事項(xiàng)的規(guī)定，不應(yīng)被視為稅收規(guī)范性文件設(shè)定減免稅事項(xiàng)。
第二十四條 經(jīng)審核無異議，或者雖有不同意見但經(jīng)過協(xié)商已與起草部門達(dá)成一致的，法規(guī)部門應(yīng)當(dāng)在簽署同意意見后，按公文處理程序報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)。
第二十五條 對(duì)審核中存在不同意見且經(jīng)過協(xié)商仍存在意見分歧的起草文本，法規(guī)部門應(yīng)當(dāng)將書面審核意見和起草文本一并退回起草部門，由起草部門將各方意見、理由及相關(guān)材料報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)或裁定。
【釋義】本條是關(guān)于協(xié)調(diào)程序的規(guī)定。
對(duì)于經(jīng)過合法性審核后仍然存在分歧意見的起草文本，以往實(shí)踐中處理的情況不盡統(tǒng)一。有的是由法規(guī)部門將各方面意見上報(bào)分管法規(guī)的局領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)，有的則是由起草部門報(bào)分管業(yè)務(wù)主管部門的局領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)，還有的直接報(bào)局長(zhǎng)辦公會(huì)議或局務(wù)會(huì)議集體審議決定，甚至個(gè)別情況下久拖不決、不了了之。為了避免將合法性審核變?yōu)樘娲鷽Q策，此次修訂的《辦法》對(duì)協(xié)調(diào)程序作了統(tǒng)一規(guī)定，要求一旦出現(xiàn)分歧意見，法規(guī)部門應(yīng)當(dāng)在提出書面意見后連帶起草文本全部退起草部門，由起草部門報(bào)其分管局領(lǐng)導(dǎo)裁定。
盡管《辦法》沒有明確規(guī)定稅收規(guī)范性文件必須經(jīng)過集體審議程序，但是，按照科學(xué)、民主決策的要求，對(duì)于存在重大分歧意見的稅收規(guī)范性文件草案，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)最好通過局領(lǐng)導(dǎo)專題會(huì)議、局長(zhǎng)辦公會(huì)議或者局務(wù)會(huì)議集體研究決定。
第二十六條 稅務(wù)機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)聯(lián)合制定涉稅文件，省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)代地方人大、政府起草涉稅文件，業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)將起草文本或會(huì)簽文本送交法規(guī)部門進(jìn)行合法性審核。
第二十七條 稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)由局領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)，以公告形式公布，并及時(shí)在本級(jí)政府公報(bào)、稅務(wù)部門公報(bào)、本轄區(qū)范圍內(nèi)公開發(fā)行的報(bào)紙或者在政府網(wǎng)站、稅務(wù)機(jī)關(guān)網(wǎng)站上刊登。
不具備本條第一款規(guī)定公布條件的稅務(wù)機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)在辦稅服務(wù)場(chǎng)所和公共場(chǎng)所通過公告欄或宣傳材料等形式，及時(shí)公布其制定的稅收規(guī)范性文件。
【釋義】本條是關(guān)于稅收規(guī)范性文件公布形式的規(guī)定。
為加強(qiáng)對(duì)稅收規(guī)范性文件的管理，《辦法》對(duì)稅收規(guī)范性文件的發(fā)文形式做了重大改革，即對(duì)稅收規(guī)范性文件實(shí)行單獨(dú)文種、文號(hào)，同時(shí)，統(tǒng)一采用公告形式連續(xù)排號(hào)發(fā)出，無需基層稅務(wù)機(jī)關(guān)層層轉(zhuǎn)發(fā)。主要變化體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
一是稅收規(guī)范性文件單獨(dú)采用公告文種，單獨(dú)連續(xù)排號(hào)。這就意味著起草部門在起草文件時(shí)，如果有涉及稅務(wù)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)且具有普遍約束力的內(nèi)容，就應(yīng)當(dāng)在公文處理系統(tǒng)的文號(hào)、文種中選擇公告，而不能再選擇“國(guó)稅發(fā)”或“國(guó)稅函”等原有文種。相應(yīng)地，如果出現(xiàn)上述情況而起草部門沒有有選擇公告，則要求法規(guī)部門在合法性審核、辦公廳（室）在核稿或局領(lǐng)導(dǎo)在簽發(fā)等環(huán)節(jié)中及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。需要特別說明的是，今后制定稅收規(guī)范性文件應(yīng)盡量不要夾帶稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的內(nèi)容，反之亦然。如果從體例完整或敘述方便等角度考慮，必須要在一個(gè)文件中同時(shí)規(guī)定既涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)、又涉及稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的內(nèi)容，那么，只要該文件中含有對(duì)稅務(wù)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)有影響的規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)選用公告文種。
二是公告沒有主送單位，其發(fā)生效力不需要各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)層層轉(zhuǎn)發(fā)。以往稅收規(guī)范性文件多采用通知形式，其發(fā)生效力多需要層層轉(zhuǎn)發(fā)，造成同一個(gè)文件在不同地區(qū)執(zhí)行時(shí)間不統(tǒng)一，同時(shí)有些稅務(wù)機(jī)關(guān)在轉(zhuǎn)發(fā)過程中經(jīng)常夾帶補(bǔ)充自己的規(guī)定，影響了稅收?qǐng)?zhí)法依據(jù)的簡(jiǎn)潔，給基層稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人適用造成了很大不便。采用公告形式以后，其發(fā)生效力取決于該文件按照《辦法》第二章規(guī)定確定的執(zhí)行時(shí)間，自公布后統(tǒng)一生效，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)不必再等待其上一級(jí)機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)發(fā)即可直接適用。這種方式的轉(zhuǎn)變對(duì)制定機(jī)關(guān)提出了更高的要求：一方面，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在起草文件過程中充分聽取基層意見，確保文件具有可操作性；另一方面，如果確實(shí)需要下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)作出補(bǔ)充規(guī)定的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)并且在公布以后預(yù)留一定的實(shí)施準(zhǔn)備期，下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)根據(jù)授權(quán)制定補(bǔ)充規(guī)定并以自己的公告進(jìn)行發(fā)布，確保上下級(jí)稅收規(guī)范性文件的有效銜接和準(zhǔn)確適用。
由于所有稅收規(guī)范性文件均將采用公告形式公布，其公布方式也必然發(fā)生變化。為了確保稅收規(guī)范性文件能夠被基層稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人及時(shí)、廣泛周知，便于查詢，稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)通過固定渠道予以公布。按照本條規(guī)定，主要有三種正式渠道：一是公報(bào)。包括制定機(jī)關(guān)所屬的本級(jí)政府公報(bào)（如北京市人民政府公報(bào)），或者制定機(jī)關(guān)發(fā)布的稅務(wù)部門公報(bào)（如國(guó)家稅務(wù)總局公報(bào)）。二是公開發(fā)行的報(bào)紙。包括能夠覆蓋制定機(jī)關(guān)轄區(qū)范圍內(nèi)公開發(fā)行的各類報(bào)紙，一般應(yīng)當(dāng)是當(dāng)?shù)攸h政部門主辦的黨報(bào)（如北京日?qǐng)?bào)），或者稅務(wù)部門主辦的專業(yè)報(bào)紙（如中國(guó)稅務(wù)報(bào)）。三是政府機(jī)關(guān)的官方網(wǎng)站。包括制定機(jī)關(guān)所屬的本級(jí)政府網(wǎng)站，或者制定機(jī)關(guān)的官方網(wǎng)站。同時(shí)，考慮到有些基層稅務(wù)機(jī)關(guān)（主要是縣稅務(wù)局）條件有限，可能不具備上述三種正式公布渠道，本條第二款規(guī)定其可以在辦稅服務(wù)廳或政府的政務(wù)大廳予以公布。
需要說明的是，上述公布渠道不是并列關(guān)系，擇一即可。此外，該公布渠道并不影響稅務(wù)機(jī)關(guān)現(xiàn)有的公文運(yùn)轉(zhuǎn)，上下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)仍可通過公文處理系統(tǒng)對(duì)稅收規(guī)范性文件的電子或紙質(zhì)文本進(jìn)行傳遞。
第二十八條 制定機(jī)關(guān)的起草部門和法規(guī)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟蹤了解稅收規(guī)范性文件的施行情況。
對(duì)實(shí)施機(jī)關(guān)或稅務(wù)行政相對(duì)人反映問題的文件，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行分析、評(píng)估，并研究提出處理意見。
第四章 備案審查
第二十九條 省以下（含本級(jí)）稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于稅收規(guī)范性文件發(fā)布之日起30日內(nèi)向上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送備案稅收規(guī)范性文件，于每年年度終了后1個(gè)月內(nèi)向上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送本年度發(fā)布的稅收規(guī)范性文件的目錄。
【釋義】本條是關(guān)于稅收規(guī)范性文件備案報(bào)送和接受機(jī)關(guān)、報(bào)送內(nèi)容及報(bào)送時(shí)限的規(guī)定。
一、關(guān)于備案的報(bào)送和接受機(jī)關(guān)
理論上講，報(bào)送備案機(jī)關(guān)的確定應(yīng)遵循“誰制定，誰報(bào)送”的工作原則。例外情形是：對(duì)于聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，則由主辦部門負(fù)責(zé)報(bào)送備案，不需要幾個(gè)部門同時(shí)報(bào)送備案；對(duì)于經(jīng)上一級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)才能生效的文件，由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)報(bào)送備案。由于稅收規(guī)范性文件基本不存在聯(lián)合制定和經(jīng)批準(zhǔn)制定的情形，因此，制定機(jī)關(guān)為稅收規(guī)范性文件的當(dāng)然報(bào)送機(jī)關(guān)。
二、關(guān)于備案報(bào)送的內(nèi)容
報(bào)送備案的材料主要包括兩個(gè)方面：一是，稅收規(guī)范性文件的正式文本。為保持報(bào)送材料簡(jiǎn)潔、清晰，《辦法》未規(guī)定報(bào)送起草說明。二是，稅收規(guī)范性文件目錄。為避免日常工作中報(bào)備稅收規(guī)范性文件造成的漏報(bào)或者重復(fù)報(bào)送等問題，本條特別規(guī)定制定機(jī)關(guān)于每年年度終了后1個(gè)月內(nèi)向上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送本年度公布的稅收規(guī)范性文件的目錄，以利于各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)做好報(bào)備文件的統(tǒng)計(jì)工作，同時(shí)，有利于報(bào)備機(jī)關(guān)對(duì)日常報(bào)備文件和年終報(bào)送的規(guī)范性文件目錄進(jìn)行比對(duì)，以確保有件必備，無一遺漏。
三、關(guān)于備案的報(bào)送時(shí)點(diǎn)和時(shí)限
本條規(guī)定，報(bào)送備案稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)自稅收規(guī)范性文件公布之日起30日內(nèi)。其考慮是：第一，對(duì)規(guī)范性文件備案審查屬事后審查，也就是說，在規(guī)范性文件的制定過程中，監(jiān)督機(jī)關(guān)并不介入，等到立法程序完成后，監(jiān)督機(jī)關(guān)才開始行使監(jiān)督權(quán)。根據(jù)《立法法》規(guī)定，完整的立法程序應(yīng)當(dāng)包括“公布”環(huán)節(jié)，只有經(jīng)過“公布”，立法程序才算結(jié)束。第二，根據(jù)《立法法》、《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)章的報(bào)備時(shí)限均為在公布之日后30日內(nèi)。參照這一時(shí)限要求，本條也將稅收規(guī)范性文件報(bào)送備案的時(shí)限規(guī)定為自公布之日起30日內(nèi)。
第三十條 報(bào)送備案稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)填寫《稅收規(guī)范性文件備案報(bào)告表》，并報(bào)送稅收規(guī)范性文件的電子文本。
第八條 稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)容需要，明確制定目的和依據(jù)、適用范圍、主體、權(quán)利義務(wù)、具體規(guī)范、操作程序、施行日期或有效期限等內(nèi)容。
【釋義】本條是關(guān)于稅收規(guī)范性文件內(nèi)容的規(guī)定。
法律性文件的內(nèi)容一般可以分為兩類：一類是規(guī)范性文內(nèi)容，一類是非規(guī)范性內(nèi)容。稅收規(guī)范性文件也不例外。
一、規(guī)范性內(nèi)容
行為規(guī)范是法律性文件必須規(guī)定的內(nèi)容，具體是關(guān)于人們行為的法定模式和法定后果的規(guī)定，包括主體、權(quán)利義務(wù)、具體規(guī)范、操作程序等范疇。
行為規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)包括假定、處理和法律后果三部分。“假定”是行為規(guī)范中適用該規(guī)范的前提、條件或情況的部分；“處理”是關(guān)于行為模式的規(guī)定，即關(guān)于允許做什么、禁止做什么和必須做什么的規(guī)定；“法律后果”是對(duì)遵守規(guī)范或違反規(guī)范的行為予以肯定或否定的規(guī)定。行為規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)與條文結(jié)構(gòu)并不是一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，即條文的表述方式可以有多種：一是將假定、處理和法律后果規(guī)定在同一文件的同一條文中；二是將假定、處理和法律后果規(guī)定在同一文件的不同條文中；三是將假定、處理和法律后果規(guī)定在不同文件的不同條文中。
各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)在制定稅收規(guī)范性文件時(shí)可以根據(jù)實(shí)際情況，以不同方式來表現(xiàn)行為規(guī)范的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)。由于稅收規(guī)范性文件在法律體系中級(jí)次較低，有關(guān)法律后果已由《稅收征管法》等較高的法律性文件予以規(guī)定，因此，除特殊情況外，稅收規(guī)范性文件沒必要規(guī)定法律后果。
二、非規(guī)范性內(nèi)容
非規(guī)范性內(nèi)容包括關(guān)于制定依據(jù)、宗旨的說明，關(guān)于專門概念和術(shù)語的解釋，關(guān)于該文件的生效或施行時(shí)間的規(guī)定，關(guān)于授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)制定具體實(shí)施辦法的規(guī)定，關(guān)于廢止有關(guān)文件及其內(nèi)容的規(guī)定，等等。非規(guī)范性內(nèi)容雖然不是關(guān)于人們行為的法定模式和法定后果的規(guī)定，但是，如果不規(guī)定這些內(nèi)容，有關(guān)行為規(guī)范將無法適用。因此，非規(guī)范性內(nèi)容也是法律性文件內(nèi)容的重要組成。
一般而言，非規(guī)范性內(nèi)容主要包括以下幾項(xiàng)：
一是制定目的和制定依據(jù)。制定目的和制定依據(jù)一般可以合并寫在同一個(gè)條文，且在第一條中表述，順序?yàn)橄饶康�，后依�?jù)。有關(guān)制定目的的要求是：（1）格式要規(guī)范，一般表述為“為了……，制定……”。（2）需要用多句來表述時(shí)，順序要合理。（3）內(nèi)容要切實(shí)，不能把非目的性的內(nèi)容寫進(jìn)去。制定依據(jù)一般要依法定依據(jù)，依據(jù)授權(quán)制定的稅收規(guī)范性文件要以授權(quán)規(guī)定為依據(jù)。有關(guān)制定依據(jù)的要求是：不宜寫得過于籠統(tǒng)，如未明示法律性文件名稱；也不宜表述得過于具體，如只依據(jù)某一法律性文件的某些條款。
二是適用范圍。主要指法律性文件在什么空間、對(duì)什么主體發(fā)生效力�？臻g效力包括地域和事項(xiàng)兩方面的效力。稅收規(guī)范性文件的地域效力一般由文件發(fā)文主體地位和層級(jí)表明，事項(xiàng)效力一般需在條文中明示。對(duì)主體的效力是指稅收規(guī)范性文件對(duì)哪些人發(fā)生效力，這里的人包括自然人和法人。對(duì)主體的效力也要在文件中明示。
三是施行時(shí)間或有效期限。施行時(shí)間是指法律性文件生效執(zhí)行的日期；有效期限是指法律性文件效力持續(xù)的期間。有關(guān)施行時(shí)間的內(nèi)容請(qǐng)見本章第十四條的釋義。
四是宣告有關(guān)法律性文件失效或廢止的規(guī)定。一項(xiàng)新的法律性文件的出臺(tái)，可能導(dǎo)致或必然導(dǎo)致已有的相關(guān)法律性文件不再具有效力。只要制定機(jī)關(guān)現(xiàn)行同級(jí)別或低級(jí)別的法律性文件與所制定的文件相抵觸，就應(yīng)當(dāng)在所制定的文件中明示宣布其失效或廢止。
五是明確解釋機(jī)關(guān)或授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)制定補(bǔ)充規(guī)定的內(nèi)容。有關(guān)內(nèi)容請(qǐng)見本章第十一條和第十二條的釋義。
如前所述，非規(guī)范性內(nèi)容也是稅收規(guī)范性文件的重要組成。但是，由于情況不同，稅收規(guī)范性文件需要規(guī)定的非規(guī)范性內(nèi)容會(huì)有所不同。
第九條 制定稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)做到內(nèi)容具體、明確，內(nèi)在邏輯嚴(yán)密，語言規(guī)范、簡(jiǎn)潔、準(zhǔn)確，具有可操作性。
【釋義】本條是關(guān)于稅收規(guī)范性文件寫作的基本要求。
法律性文件是一種特殊的公文形式，在語言文字方面有不同的要求。法律性文件中的語言文字，應(yīng)當(dāng)使用陳述方式，并遵循必要的規(guī)則。具體講來，有關(guān)規(guī)則包括以下幾點(diǎn)：
一是規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)。規(guī)范是指語言文字應(yīng)當(dāng)符合常規(guī)；嚴(yán)謹(jǐn)是指語言文字的使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)密周詳，邏輯合理，無懈可擊。具體要求是：第一，注意使用規(guī)范的法律用語。對(duì)于法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的專門詞匯、概念，應(yīng)當(dāng)正確理解、使用，不得隨意以日�？谡Z化的用法來表述。例如，“法定代表人”不能用“法定代表”來表示和代替。第二，應(yīng)當(dāng)按照實(shí)際生活中通常所理解的含義來準(zhǔn)確地使用語言文字。在有的情況下，有的詞匯、概念的含義可以同實(shí)際生活中同樣語匯、概念的含義有所不同，但是必須嚴(yán)格控制，并且要對(duì)這些擴(kuò)大或縮小了原來含義的詞匯、概念予以界說，以避免發(fā)生歧義。第三，同樣的詞匯、概念表達(dá)同樣的含義，不同的詞匯、概念表達(dá)不同的含義。
二是簡(jiǎn)潔、通俗。簡(jiǎn)潔，主要是指言簡(jiǎn)意賅、切中要害；通俗，主要是指能使一般人有效地理解，通常不發(fā)生理解上的障礙。一方面，制定機(jī)關(guān)要用簡(jiǎn)潔扼要的語言文字來制定法律性文件�？梢院�(jiǎn)潔扼要寫成的條文不要增多字?jǐn)?shù)，湊篇幅。不必要的字句一定要?jiǎng)h除。無端重復(fù)的現(xiàn)象一定要避免。另一方面，制定機(jī)關(guān)要摒棄晦澀難懂、故作深?yuàn)W的語言和文風(fēng)，避免使用地方語言，而應(yīng)當(dāng)采用絕大多數(shù)公眾易于接受的語言和文風(fēng)。
三是準(zhǔn)確、肯定。即用清楚、具體、明白無誤的語言文字，表述假定、處理和法律后果以及其他內(nèi)容。
法律性文件強(qiáng)調(diào)語言文字規(guī)則的意義在于：對(duì)制定機(jī)關(guān)來說，使用規(guī)范的語言文字可以使制定目的、意圖、政策內(nèi)容等更為準(zhǔn)確、有效、充分地表現(xiàn)出來。對(duì)執(zhí)行者和遵守者來說，可以憑借法律性文件的語言文字的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)，準(zhǔn)確理解各種法律性文件的制定目的、意圖、政策內(nèi)容，從而正確、有效地加以執(zhí)行、適用和遵守。制定機(jī)關(guān)必須考慮上述兩方面功能的平衡和統(tǒng)一。既不能一味滿足政策和意志表述的完整性、準(zhǔn)確性而忽略了執(zhí)行者和遵守者的理解力，也不能一味滿足執(zhí)行者和遵守者的要求，造成日常用語的大量堆砌，甚至口語化。
第十條 除內(nèi)容復(fù)雜的外，稅收規(guī)范性文件一般不分章、節(jié)。
需要分章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目的稅收規(guī)范性文件，章、節(jié)應(yīng)當(dāng)有標(biāo)題，章、節(jié)、條的序號(hào)用中文數(shù)字依次表述；款不加序號(hào)；項(xiàng)的序號(hào)用中文數(shù)字加圓括號(hào)依次表述；目的序號(hào)用阿拉伯?dāng)?shù)字依次表述。
【釋義】本條是關(guān)于稅收規(guī)范性文件標(biāo)號(hào)形式的規(guī)定。
為了將法律性文件的組成和內(nèi)在聯(lián)系能夠分層次地有機(jī)地表現(xiàn)出來，使法律性文件一目了然，從而方便使用，法律性文件應(yīng)使用一定的標(biāo)號(hào)形式，具體分為編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目。
1、編：編一般設(shè)置于重大的、篇幅較長(zhǎng)的法律性文件中，編的下面可以設(shè)若干章，編的序號(hào)用中文數(shù)字。
2、章：在設(shè)章的法律性文件中，章是連接文件整體的主要符號(hào)之一，有助于幫助人們了解文件的結(jié)構(gòu)、整體、主要內(nèi)容及風(fēng)格。設(shè)章的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)注意：第一，章的使用頻率次于條和款。第二，每章應(yīng)當(dāng)列有標(biāo)題。第三，同一文件中各章的長(zhǎng)短應(yīng)根據(jù)各章的內(nèi)容確定，可以大體一致，也可以有一定差別。每一章應(yīng)當(dāng)有獨(dú)立的內(nèi)容，各章之間應(yīng)當(dāng)有內(nèi)在的聯(lián)系。
3、節(jié)：節(jié)在法律性文件中低于章并隸屬于章。節(jié)只能在設(shè)有章的文件中存在，但并非所有設(shè)章的文件中都必須設(shè)節(jié)。在章之下設(shè)節(jié)，主要目的和功能在于幫助人們清楚、迅速地查找有關(guān)規(guī)定，了解和把握全章以至整個(gè)文件的框架和內(nèi)容。
4、條、款：條是構(gòu)成法律性文件的最重要、最常見的單位。在法律性文件中，每個(gè)條文的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)獨(dú)立性和完整性。通常，一個(gè)條文只規(guī)定一項(xiàng)內(nèi)容，同一項(xiàng)內(nèi)容只規(guī)定在同一個(gè)條文中。所有條文應(yīng)當(dāng)按統(tǒng)一序數(shù)連貫排列。
款是條文之下，隸屬于條文的結(jié)構(gòu)單位。當(dāng)一個(gè)條文有兩層以上的意思需要表示時(shí)，便需要運(yùn)用款的形式�？畹闹匾院褪褂妙l率僅次于條。一款只能規(guī)定條文中的一層意思，同一層意思的內(nèi)容只能規(guī)定在同一款中。
5、項(xiàng)、目：項(xiàng)是包含于款，隸屬于款的一個(gè)要件。在不設(shè)款的條文中，項(xiàng)也可以直接隸屬于條文。目則是包含于項(xiàng)之中，隸屬于項(xiàng)的一個(gè)要件。在條、款的內(nèi)容通常有兩個(gè)以上層次時(shí)使用項(xiàng)。在項(xiàng)的內(nèi)容通常有兩個(gè)以上層次時(shí)使用目。與條和款相比，項(xiàng)和目的使用頻率相對(duì)要低。目在一般的法律性文件中不常出現(xiàn)。
法律性文件內(nèi)容是否分為以及如何分為編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目，取決于法律性文件的內(nèi)容是復(fù)雜還是簡(jiǎn)單。《規(guī)章制定程序條例》第七條第三款規(guī)定，“除內(nèi)容復(fù)雜的外，規(guī)章一般不分章、節(jié)”。稅收規(guī)范性文件級(jí)次低于規(guī)章，因此，也應(yīng)以不分章、節(jié)為原則，以分章、節(jié)為例外。本條即確定了這一原則。
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