非行政許可
頒布時間：2015/6/7 18:44:12
非行政許可
▲什么是非行政許可審批事項？非行政許可審批事項是什么意思？
非行政許可審批事項是指由行政機關及具有行政執(zhí)法權的事業(yè)單位或其他組織實施的，除依據法律、法規(guī)和國務院決定等確定的行政許可事項外的審批事項。即不屬于行政許可法調整的行政審批
非行政許可審批項目主要包括行政機關內部審批（即有關行政機關對 其他機關或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務、外事等事項的審批）、政府行使產權人對有關資產管理的審批、政府財政優(yōu)惠待遇審批（主要是政府基金使用、稅費減免、進入政府產業(yè)園區(qū)等事項）、授予榮譽稱號審批和宗教民族政策性事項審批等。
▲非行政許可審批事項形式
非行政許可審批事項形式主要包括審批、審核、核準、核查、同意、確認、驗收、驗證、備案、年審（檢）、登記、會審等。這里面有些形式是屬于監(jiān)督程序來執(zhí)行，有些是作為前置審查形式規(guī)定的。
▲前置審批 是非行政許可審批事項嗎?
前置審批申請人是公民、法人或者其他組織，審批部門多為行政機關，且不屬于內部審批。所以前置審批屬于行政許可審批。
▲行政許可項目與非行政許可審批項目的識別
行政許可項目是2003年8月27日《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《許可法》頒布以后正式確立的概念。非行政許可審批項目是2004年6月29日《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》和2004年8月2日《國務院辦公廳關于保留部分非行政許可審批項目的通知》下發(fā)以后正式確立的概念。
然而，對于行政許可項目與非行政許可審批項目如何識別的問題，至今未有一個公認的定論。有的認為，凡是外部行政審批事項，就是行政許可項目；否則，就是非行政許可審批項目。有的認為，凡是從事法律、法規(guī)、規(guī)章限制的活動，就是行政許可項目；否則，就是非行政許可審批項目。有的認為，凡是《許可法》第十二條中所列的事項，就是行政許可項目；否則，就是非行政許可審批項目。有的認為，凡是有權設定行政許可事項的法律法范設定的事項，就是行政許可項目；否則，就是非行政許可審批項目。有的認為，行政許可事項與非行政許可審批事項沒有絕對的界線，應以上級機關發(fā)文公布的為準。這些不正確的認識，已在某種程度上影響到依法行政的質量。
行政許可項目與非行政許可審批項目分辨的意義:
一是行政許可項目不可以委托事業(yè)單位實施；非行政許可審批項目可以委托事業(yè)單位實施。有的事業(yè)單位為了實施行政審批權力，就將行政許可項目說成是非行政許可審批項目。二是對違反行政許可項目管理規(guī)定的行政處罰，國家部委規(guī)章和較大市人民政府規(guī)章不能作為適用依據；對違反非行政許可審批項目管理規(guī)定的行政處罰，國家部委規(guī)章和較大市人民政府規(guī)章能作為適用依據。有的部門為了為其亂處罰辯護，就將行政許可項目詭辯為非行政許可審批項目。三是對行政許可項目的收費，要有法律、行政法規(guī)依據；對非行政許可審批項目的收費，只要有省物價部門文件依據就可以。有的部門為了亂收費，就將行政許可項目錯誤定性，從而規(guī)避法律違法收費。四是行政許可項目可以提出行政復議和行政訴訟；非行政許可審批項目（主要是內部行政行為）不可以提出行政復議和行政訴訟。有的部門為了避免被告，就將行政許可項目界定為內部非行政許可審批項目。可見，準確識別某一項目是行政許可還是非行政許可審批，意義重大。對于行政許可的概念，雖說《許可法》第二條已經作了立法解釋，即：“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為�！钡�，這個解釋畢竟是比較簡約的，在執(zhí)行中需要我們進行詮釋。對于非行政許可審批的概念，尚無立法解釋，僅有一些地方政府作了行政解釋。例如，《蘇州市規(guī)范非行政許可審批和登記的實施意見》（蘇府[2007]101號）對此是這樣解釋的：“非行政許可審批和登記，是指由行政機關實施但不屬于《許可法》調整的審批和登記，主要包括：（一）行政機關對其他行政機關、事業(yè)單位的人事、財務、外事等事項的審批；（二）有關稅費減免、使用政府基金或者享受政府其他有關政策待遇的審批；（三）有關人口戶籍和計劃生育管理的審批；（四）民政優(yōu)撫和社會保險有關事項的審批；（五）國有資產監(jiān)督管理機關對其管理的行政事業(yè)性國有產權、資產變動的審批；（六）對有關財產權利或者其他法律關系、法律事實予以確認的登記；（七）其他不屬于《許可法》調整的行政審批和登記�！比欢@個解釋并不全面，有的還自相矛盾。例如：《蘇州市市級機關實施的非行政許可審批項目》（蘇府[2004]141號）公布的“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃審批”、“公布統計資料審批”、“成品油零售價格審核”、“廉租住房申請的審核登記”、“學生飲用奶定點生產企業(yè)資格認定”等均不屬于蘇府[2007]101號文件范疇的；而《蘇州市市級行政機關實施主體及實施的行政許可項目》（蘇府[2004]103號）公布的“戶口審批”、“特殊照顧再生育”、“計劃生育統計調查表審批”等卻又是屬于蘇府[2007]101號文件第（三）項之中的。
那么，對于某一行政審批事項是行政許可項目還是非行政許可審批項目，應當如何準確識別呢？筆者認為，要做到10個看：
1、看事項范疇。行政許可項目僅限于從事某類特定活動，包括申請停止活動（不限于《許可法》第十二條中所列事項，超出的事項只是屬于不合法的行政許可項目），例如《養(yǎng)犬登記證》；而非行政許可審批項目則不限于從事某類特定活動，包括確認特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力等事項，例如收養(yǎng)登記、工傷認定。
2、看申請目的。申請目的是為了從事自己預期受益的活動，一般是行政許可項目，例如《煙草專賣零售許可證》；申請目的是為了直接獲得法定權益或者為了履行法定義務，則是非行政許可審批項目，例如“提取住房公積金”核準、建設工程竣工檔案備案。
3 、看行政干預。申請人的申請行為若不受行政干預的，可以是行政許可項目。比如申領《營業(yè)執(zhí)照》，人們不想去從事經營活動就可以不去申領，行政機關不能強制人們去申領。申請人的申請行為若會受到行政干預的，則是非行政許可審批項目。比如兵役登記，適齡青年不想去登記也得去登記，否則將會受到行政制裁。
4、看作為狀態(tài)。如果未經行政機關同意，申請人仍可以自行作為的，可能是行政許可項目。比如，張三未取得《道路運輸經營許可證》，他是仍可以自行載客經營的，只是一旦發(fā)現要被行政處罰而已。如果未經行政機關同意，申請人就無法自行作為的，則是非行政許可審批項目。比如張三戶口遷移申請未獲批準，他是不能自行遷移戶口的。
5、看行為過程。行政許可項目是一種過程性、連續(xù)性行政行為，已經許可，并不表明申請人從事活動的結束，而是申請人從事活動的開始，行政機關應當對其后續(xù)活動繼續(xù)監(jiān)督。比如，某企業(yè)建造廠房，必須取得《建設工程規(guī)劃許可證》；建設過程中還要接受規(guī)劃部門的監(jiān)督、驗收。而非行政許可審批項目則是一時性、階段性行為，一經批準，申請事項就算辦結，行政機關不再跟蹤監(jiān)督。比如，某人購買了商品房，申領了《房屋所有權證》，房屋交易行為就此結束，發(fā)證機關不再過問。
6、看法律評價。該事項為法律所一般禁止的，可能是行政許可項目，例如《煙花爆竹經營(批發(fā))許可證》；該事項為法律所提倡的，肯定是非行政許可審批項目，例如《獨生子女父母光榮證》。
7、看事前事后性。從事活動必須事前經得同意，事后補辦手續(xù)要受行政處罰的，可以是行政許可項目，例如“建設項目開工申報”；需要批準的事項可以事后補辦手續(xù)并且不予行政處罰的，則是非行政許可審批項目，例如《國家鼓勵發(fā)展項目確認書》。
8、看可訴性。對行政機關審查的事項，可以申請行政復議或者提起行政訴訟的，可以是行政許可項目，例如《礦產資源開采許可證》；不可以申請行政復議或者提起行政訴訟的，則是非行政許可審批項目，例如“使用政府財政資金項目轉讓須經政府財政部門同意”。
9、看法律責任。某一項目未經行政機關認可而自行實施了，必將受到行政處罰的，是行政許可。例如，居民未申報登記而進行“建筑裝飾裝修”活動，根據建設部規(guī)章規(guī)定要處于行政罰款。某一項目未經行政機關認可而自行實施了，不會受到行政處罰的，則是非行政許可審批。例如，未申領《結婚證》就結婚，有關婚姻法律、法規(guī)、規(guī)章未規(guī)定要給予行政處罰，只是不被法律承認而已。
10、看行政審查內容。對行政許可項目的行政審查，主要是審查其從事特定活動的資質條件，例如開辦武術學校、經營危險化學品。對非行政許可審批項目的行政審查，主要是審查其既有權屬、既定義務、既是關系，例如稅費減免、暫住證。
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